”De flesta kommuner skulle vara på obestånd om de var bolag – inför lag om kommunal rekonstruktion”

I Sverige har det historiskt ansetts som otänkbart att en kommun skulle kunna hamna på obestånd. Allt eftersom fler kommuner pressas mellan efterfrågeökning på skattefinansierade tjänster, ökat antal bidragsberoende och förändrad demografi som urholkar skatteunderlaget kommer osökt frågan om vad som händer om en kommun hamnar på obestånd.

Sverige saknar idag en kommunal rekonstruktionslagstiftning för kommuner att rekonstruera sin ekonomi om man kommer på obestånd.

Sverige införde år 1996 en lag om rekonstruktion av företag med temporära ekonomiska svårigheter och har sedan tidigare en konkurslag. Kommuner omfattas inte av någon av dessa lagar trots att Haninge kommunvar i gungning i början av 1990-talet.

Under det kommande decenniet är det inte osannolikt att en, två eller tjugo kommuner är insolventa och glider in i ett obestånd. Det finns då tre modeller:

• Den första är att Staten tar notan och sedan upphör historien. Det fungerar om Staten inte är redan ansatt och att det rör sig om några kommuner där lösningen inte är alltför kostsam. Frågan är dock om det är en uthållig modell.
• Den andra modellen är att man skapar en mekanism för massiv skuldnedskrivning för kommuner på obestånd men det skulle få långsiktiga konsekvenser för hur det offentliga Sverige lånar pengar eftersom riskerna skulle öka dramatiskt för långivare.
• Den tredje modellen är att man har en lag om kommunal rekonstruktion med strategin att en rekonstruktör skall återställa sunda balanser och att både offentliga och privata fordringsägare får utdelning. I en kommunal rekonstruktion måste rekonstruktören har maktmedel att likvidera, omförhandla och dra ner verksamheter annars är rekonstruktion en skenhandling för en ren nedskrivning av skulderna.

Det finns flera tänkbara scenarion för kommande kommunala obestånd. Först att en längre lågkonjunktur gör att skatteutjämningssystemet mellan kommuner inte längre möjliggör för stora omfördelningar mellan kommunerna.

Dagens system med kommunal skatteutjämning döljer idag ekonomiska obalanser och det bygger på att det finns någonting att distribuera. Utan det kommunala skatteutjämningssystemet skulle två av Sveriges tre största kommuner antagligen få ställa in betalningarna eftersom pengarna skulle inte räcka till att betala utgifterna.

Merparten av Sveriges största kommuner skulle gå ikull utan skatteutjämningssystemet men finns det inga överskott att fördela fungerar det som att försöka lugga en flintskallig – det finns inget att ta.

För det andra kan en betalningsinställelse från en större kommun sprida en akut insolvens genom den ekonomiska sammanbindning huvuddelen av Sveriges kommuner har genom Kommuninvest som långsiktigt finansierar kommunerna men som i gengäld har en ömsesidig borgen från alla de kommuner som är medlemmar.

Idag är 90 procent av Sveriges 290 kommuner bundna av en borgen där de går i borgen solidariskt för de andra kommunerna som är medlemmar i Kommunivest. Det gör att en kris kan snabbt eskalera.

För det tredje, kostnadsöverföringen för nya immigranter när de statliga bidragen upphör och den kommunala sociala servicen tar vid efter några år i Sverige. Ovanpå dessa faktorer kommer en ändrad demografi. Utflyttningskommuner har kostnader för äldrevård som de är skyldiga att tillhandahålla enligt lag men skattebasen eroderas genom utflyttning av skatteproduktiva medborgare.

Tillväxtverket anger ett tjugotal kommuner som ”genuint sårbara” men den bedömningen omfattar enbart vilken beroendeställning en kommun har till en större arbetsgivare. Antagligen om man lägger till demografi, beroende av skatteutjämningssystemet, kostnadsöverföringen för integration från stat till kommun är antagligen antalet ekonomiskt sårbara kommuner närmare femtio eller en av sex kommuner.

Det är sannolikt att ett antal kommuner de närmaste decennierna få svårigheter att leva upp till sina ekonomiska utfästelser och åtaganden enligt lag. Frågan är hur många kommuner som skulle klara en kontrollbalansräkning och undvika betalningsinställelse i en framtida kris?

En kontrollbalansräkning enligt ABL skulle för de flesta kommuner sluta på obestånd eftersom man konsekvent diskonterar in framtida skatteintäkter med skulderna är reella idag. Det är inte omöjligt att skapa kontrollinstrument som är anpassade för kommunal verksamhet och fastställa när dessa skall tas fram.

En kommunal kontrollbalansräkning kan nyttja nyckeltal, skuldkvoter och andra mätare. Syftet  med en kommunal kontrollbalansräkning är att vara en varningsklocka så att man slipper rekonstruktion.

Jag ser en framtida lag om kommunal rekonstruktion med tre steg – kommunal kontrollbalansräkning, rekonstruktion och om rekonstruktion misslyckas upplösning av kommunen.

Eftersom frågor kring kommunal rekonstruktion och kommunal konkurs är komplexa mål är det min bedömning att en framtida lag utser en exklusiv tingsrätt som i andra specialicerade mål.

Även om länsstyrelsen företräder statens, och indirekt det gemensamma samhällets intressen, kan man tänka tanken att de skulle vara rekonstruktörer men det brister på att länsstyrelsen saknar operativa resurser att leda en rekonstruktion och länsstyrelsens opartiskhet kan ifrågasättas av långivare, leverantörer och övriga borgenärer till en kommun på obestånd.

Den traditionella rekonstruktören och konkursförvaltaren löser både den operativa förmågan och opartiskhet gentemot kommunmedborgare, borgenärer och Staten.

En framtida lag  behöver medge avsteg från kommunala skyldigheter under rekonstruktionstiden som minskad skoltid, förkortning av arbetstid för anställda och reducerade utbetalningsnivåer från socialnämnden.

Likaledes bör en framtida lag ge rätt för rekonstruktören att processa för att återvinna medel från kommunens företrädare efter uppenbart misskötsel upp till en övre beloppsgräns av exempelvis 15 basbelopp. Om man som kommunalråd eller kommunstyrelseledamot kör en kommun i botten trots alla varningssignaler, och efter åratal senare av misskötsel, blir ansvarig för en skada som kan sluta på att man får betala 675 000 SEK till kommunen är rättsligt logisk.

En styrelseledamot i ett AB löper samma risk för ett ansvarsgenombrott – med obegränsat ansvar. Det skall inte vara gratis att utstuderat destruera andra människors pengar. Sedan är det upp till rätten att avgöra vad det innebär.

I en rekonstruktion måste det vara möjligt att försälja av tillgångar (bostadsbolag, flygplatser, kommunala bolag, byggnader), överföra delar av en kommun till näraliggande kommuner, omförhandla tidigare avtal och uppgörelser samt uppsäga personal i försvarbar omfattning. Efter rekonstruktion skall kommunen ha långsiktiga ekonomiska förutsättningar.

Om rekonstruktionen misslyckas kan en kommunal konkurs leda till att kommunen upplöses, dess delar eller helhet överföras till näraliggande kommuner och en konkursavveckling inleds.

Obestånd har konsekvenser. Det är naturligt att även ett kommunalt obestånd har konsekvenser. En kommunal rekonstruktion kan inte enbart vara en nedskrivning av skulder och kommunala åttaganden utan en genomgripande omstrukturering av verksamheten. Det är avgörande att säkerställa att den rekonstruerade kommunen har ekonomiska förutsättningar att undvika en ny insolvens.

Det finns ett allmänt intresse att förtroendet för långsiktig utlåning till offentlig sektor upprätthålls, vilket innebär att borgenärsintresset inte får åsidosättas.

Det är bättre att ta den här dialogen och utveckla tankarna idag, med hopp om framtida lagstiftning. Än när hela havet stormar i Kommunivest vid nästa större kris.

Jag skriver detta som ett inledande inlägg. Det finns säkert relevanta invändningar och alternativ inom ramen av kommunal rekonstruktion – men idag finns det inte ens lag om hur man hanterar en kommun på obestånd.

http://www.dagensjuridik.se/2018/10/de-flesta-kommuner-skulle-vara-pa-obestand-om-de-var-bolag-infor-lag-om-kommunal-rekonstrukt?utm_campaign=unspecified&utm_medium=email&utm_source=apsis